Estamos voltando a 1215?

17 ago Estamos voltando a 1215?

UMA EXPERIÊNCIA DE MUITOS ANOS

Durante 14 anos lecionei a disciplina de Administração Pública. Essa experiência, somada a mais de trinta anos de atuação na Prefeitura de Lages, permitiu-me conhecer a Administração Pública pela teoria e, sobretudo, pela prática. Ao longo desses anos, compreendi que muitos dos problemas políticos e administrativos começam por um erro aparentemente simples: confundir Estado com Governo. Essa distinção é fundamental para compreender os limites de quem governa, a função das políticas públicas e a importância da independência e do equilíbrio entre os três Poderes. É justamente por isso que um episódio ocorrido na Inglaterra há mais de oito séculos continua tão atual.

A HISTÓRIA QUE AINDA NOS ENSINA

No início do século XIII, o rei João Sem Terra entrou em conflito com os barões ingleses, entre outras razões, pela forma como exercia o poder e cobrava impostos. O conflito contribuiu para a elaboração da Magna Carta, em 1215, documento que se tornou um marco na história constitucional por afirmar um princípio revolucionário para a época: também o governante está submetido à lei.

Oito séculos depois, a pergunta continua pertinente: será que estamos esquecendo essa lição?

OS TRÊS MODELOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

A Administração Pública passou por três modelos, que ainda convivem no Brasil: Patrimonialista — Max Weber, marcado pela confusão entre o público e o privado, com favorecimento, clientelismo e uso pessoal da estrutura estatal; Burocrática — Max Weber, criada como reação ao patrimonialismo, baseada em legalidade, impessoalidade, hierarquia, profissionalização e regras formais; e Gerencial — Luiz Carlos Bresser-Pereira, voltada à eficiência, resultados, qualidade dos serviços e atendimento ao cidadão. Em síntese: o patrimonialismo privilegiava pessoas; a burocracia, as regras; e o modelo gerencial, os resultados. O desafio atual é conciliar legalidade, impessoalidade, profissionalismo, eficiência e compromisso com o cidadão.

ESTADO NÃO É GOVERNO

Hely Lopes Meirelles definiu o Estado como a nação politicamente organizada. Em termos simples, o Estado é a organização política e jurídica de uma sociedade, estabelecida em determinado território, dotada de soberania e voltada para o bem comum. O Estado é permanente e impessoal. O Governo, não.

Norberto Bobbio também demonstra essa diferença ao analisar as relações entre Estado, Governo e sociedade: enquanto o Estado atravessa o tempo, os governos são temporários e se sucedem conforme as regras institucionais. Por isso, o Estado não muda a cada eleição. Mudam os governantes, as prioridades e as políticas públicas. O Estado, porém, permanece.

GOVERNO NÃO É DONO DO ESTADO

O Governo é indispensável à democracia. É por meio dele que são definidas prioridades, formuladas políticas públicas e executadas ações administrativas. Mas existe uma diferença que não pode ser esquecida: o Governo administra o Estado; não é o Estado.

A famosa frase atribuída a Luís XIV — “O Estado sou eu” — representa exatamente aquilo que uma democracia constitucional deve impedir. Nenhum governante pode considerar o Estado sua propriedade. O Estado pertence à coletividade. O Governo apenas recebe, por determinado período, a responsabilidade de administrá-lo.

QUANDO O INTERESSE DO GOVERNO VIRA INTERESSE DO ESTADO

É legítimo que um Governo tenha seu programa, suas prioridades e sua visão de sociedade. Isso faz parte da democracia. O problema surge quando o interesse passageiro de um Governo passa a ser tratado como se fosse o interesse permanente do Estado.

Isso pode ocorrer por meio da utilização política da máquina pública, promoção pessoal de autoridades, aparelhamento de estruturas técnicas, direcionamento indevido de contratos, uso eleitoral de obras ou abandono injustificado de políticas públicas que atendem ao interesse coletivo.

A Administração Pública deve ser orientada pelos princípios estabelecidos no artigo 37 da Constituição: legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência. Não são simples recomendações. São limites ao exercício do poder.

O AGENTE PÚBLICO NÃO É DONO DO PODER

Agente público é toda pessoa que exerce, ainda que temporariamente ou sem remuneração, uma função, cargo ou emprego público, em nome do Estado e a serviço do interesse coletivo. São exemplos: presidente da República, governadores, prefeitos, ministros, secretários, senadores, deputados, vereadores, magistrados, membros do Ministério Público, servidores públicos efetivos ou comissionados, empregados de empresas estatais e outras pessoas que exerçam função pública.

Existe uma diferença fundamental entre administrar uma empresa privada e administrar recursos públicos. Na iniciativa privada, em regra, pode-se fazer tudo aquilo que a lei não proíbe. Na Administração Pública, a lógica é diferente: o agente público somente pode agir dentro das competências e autorizações estabelecidas pela lei.

Mesmo quando existe discricionariedade, não há liberdade absoluta. O administrador pode escolher entre alternativas permitidas pelo ordenamento jurídico, sempre buscando a solução mais adequada ao interesse público.

Essa é uma ideia que deveria estar presente em toda Administração: o agente público não possui o poder; ele exerce uma competência que lhe foi atribuída pelo Estado. O cargo é temporário. A instituição permanece.

O PROBLEMA NÃO É A FALTA DE LEIS

Aqui está, talvez, uma das questões centrais deste artigo: os grandes problemas de uma democracia, na maioria das vezes, não decorrem da ausência de leis, mas da falta de seu efetivo cumprimento.

O Brasil possui uma extensa Constituição, inúmeras leis, códigos, regulamentos e mecanismos de controle. O problema frequentemente está menos em criar novas normas e mais em cumprir, fazer cumprir e respeitar aquelas que já existem.

Uma lei, por mais moderna ou eficiente que seja, perde sua força quando aqueles que têm o dever de cumpri-la a ignoram, interpretam conforme interesses circunstanciais ou deixam de aplicá-la.

Não basta ter boas leis. É preciso que o Estado tenha agentes públicos dispostos a cumpri-las.

Essa talvez seja uma das maiores diferenças entre uma democracia apenas formal e uma democracia verdadeiramente institucionalizada.

POR QUE EXISTEM TRÊS PODERES?

Montesquieu, em O Espírito das Leis, deixou uma das maiores lições da história política: o poder precisa encontrar limites no próprio poder.

A Constituição Federal de 1988 incorporou essa concepção ao estabelecer, em seu artigo 2º, que Legislativo, Executivo e Judiciário são independentes e harmônicos entre si. Não se trata de colocar um Poder contra o outro, mas de impedir que qualquer Poder se torne absoluto. Cada um possui competências próprias e, ao mesmo tempo, mecanismos de controle sobre os demais. É o sistema de freios e contrapesos.

Independência não significa isolamento. Harmonia não significa submissão. O equilíbrio entre os Poderes é uma das garantias da liberdade.

A LEI ACIMA DA VONTADE

Na Administração Pública, a lei não é apenas uma orientação. A lei é o limite. O administrador não pode fazer simplesmente aquilo que considera conveniente. Precisa encontrar fundamento jurídico para sua atuação. Os atos administrativos devem respeitar a Constituição, as leis e as normas aplicáveis.

Quando esse princípio é abandonado, o cidadão deixa de saber onde termina a autoridade do governante e começa o arbítrio. E quando o arbítrio entra pela porta da Administração, a insegurança jurídica entra junto.

QUANDO UM PODER INVADE O ESPAÇO DO OUTRO

A separação dos Poderes não significa que eles não possam fiscalizar-se ou dialogar. Ao contrário: o controle recíproco é indispensável.

O problema surge quando um Poder ultrapassa suas competências constitucionais e passa a ocupar o espaço que pertence a outro. Quando esses limites se tornam indefinidos, surge um problema que ultrapassa o debate político: a insegurança jurídica.

O Executivo não pode substituir o Legislativo onde a Constituição exige atuação legislativa. O Legislativo não deve assumir funções próprias da Administração. E o Judiciário, embora tenha a responsabilidade de interpretar e aplicar a Constituição, também deve observar os limites de sua função constitucional.

QUANDO NINGUÉM SABE QUAIS SÃO AS REGRAS

Cidadãos precisam saber quais são seus direitos. Empresas precisam saber quais regras deverão cumprir. Investidores precisam saber se os contratos serão respeitados. A Administração precisa saber quais são seus limites.

Quando as regras mudam constantemente ou quando as competências institucionais se tornam imprevisíveis, a confiança desaparece.

Douglass North demonstrou a importância das instituições e da previsibilidade das regras para o desenvolvimento econômico. Daron Acemoglu e James Robinson, em Por que as Nações Fracassam, também destacam a importância de instituições capazes de limitar o poder e garantir segurança para a sociedade.

Sem previsibilidade, fica difícil planejar. Sem segurança jurídica, fica difícil investir. Sem confiança nas instituições, fica difícil construir o futuro.

O PREÇO DO PODER SEM LIMITES

O enfraquecimento das instituições não produz apenas consequências políticas. Pode produzir consequências econômicas e sociais: insegurança jurídica, redução dos investimentos, perda de confiança nas instituições, instabilidade econômica, adiamento ou transferência de investimentos, perda de empregos, aumento das tensões sociais e desgaste da imagem do país.

É evidente que crises econômicas possuem múltiplas causas. Guerras, recessões, mudanças tecnológicas e fatores internacionais também influenciam. Mas instituições previsíveis, respeito às regras e segurança jurídica continuam sendo condições fundamentais para o desenvolvimento.

O MUNDO JÁ MOSTROU O PERIGO

A história recente de diferentes países mostra que a concentração excessiva de poder e o enfraquecimento dos mecanismos de controle podem comprometer instituições, economia e confiança social.

Venezuela, Rússia e Belarus possuem histórias e características próprias e não podem ser colocadas todas no mesmo nível ou explicadas por uma única causa. Mas oferecem elementos para uma reflexão: quando os mecanismos de controle do poder se enfraquecem, as instituições também ficam mais vulneráveis.

O problema não começa necessariamente com a ausência completa de leis. Às vezes começa quando as leis existem, mas deixam de representar limites efetivos para quem exerce o poder.

A LIÇÃO DE JOÃO SEM TERRA

É aqui que a história de 1215 volta a fazer sentido. João Sem Terra não foi limitado voluntariamente por seu poder; foram os barões ingleses, liderados politicamente pela resistência ao rei e apoiados pelo arcebispo Stephen Langton, que o obrigaram a aceitar a Magna Carta, em 1215. O documento estabeleceu limites ao poder real e consolidou uma ideia que atravessaria os séculos: o governante também está submetido à lei.

João Sem Terra não viveu em uma democracia constitucional como conhecemos hoje. A Inglaterra daquele período era completamente diferente do Estado moderno. Ainda assim, daquele conflito nasceu uma das mais importantes afirmações da história do constitucionalismo: o poder não é absoluto. Quem governa também deve obedecer à lei. Não importa quem esteja no poder. Não importa o tamanho da maioria. Não importa a força política. O poder precisa ter limites.

O ESTADO DEVE SOBREVIVER AOS GOVERNOS

Depois de mais de trinta anos de experiência na Administração Pública e 14 anos ensinando Administração Pública, cheguei a uma convicção que considero fundamental: um país precisa ter instituições mais fortes do que seus governantes.

Governos passam. Presidentes passam. Governadores passam. Prefeitos passam. Partidos passam. O Estado permanece.

Por isso, nenhum governante pode tratar o Estado como propriedade pessoal. Nenhum partido pode confundir vitória eleitoral com apropriação das instituições. E nenhum Poder pode considerar-se acima da Constituição.

Governar não é ser dono. Governar é receber, temporariamente, a responsabilidade de administrar aquilo que pertence a todos.

ESTAMOS VOLTANDO A 1215?

A pergunta que dá título a este artigo não pretende afirmar que estamos vivendo uma repetição da Inglaterra de oito séculos atrás. As sociedades são diferentes, as instituições são outras e a realidade contemporânea é incomparavelmente mais complexa.

Mas a advertência continua atual.

Sempre que o poder começa a ignorar seus limites, a história nos oferece exemplos para lembrar onde esse caminho pode levar.

A Magna Carta de 1215 deixou uma lição que permanece válida:

quem governa também deve obedecer à lei.

A Constituição de 1988 reafirmou esse princípio no Brasil.

Cabe às instituições preservá-lo. Cabe aos Poderes respeitar suas competências. Cabe aos governantes compreender que o poder recebido é temporário. E cabe à sociedade permanecer vigilante.

Porque o Estado deve sobreviver aos Governos.

Quando o poder encontra limites, a liberdade se fortalece.
Quando as instituições são respeitadas, a sociedade prospera.
Quando Governo e Estado se confundem, todos perdem.

E talvez seja justamente por isso que, oito séculos depois, ainda precisamos olhar para 1215 e perguntar:

ESTAMOS VOLTANDO A 1215?

Autor: Walmor Tadeu Schweitzer

Contato: Walmor1953@gmail.com